特种设备安全监管改革顶层设计方案

按照《国务院机构改革和职能转变方案》《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）、《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号）的要求，为落实总局关于全面深化改革的部署，加快推进特种设备安全监管改革，制定本方案。

一、加快改革的必要性

特种设备是社会生产和生活中广泛使用的重要装备设施，具有较大潜在危险性，直接关系生产安全和公共安全，一旦发生事故，将严重影响社会生产生活秩序。世界上大多数国家均颁布有关特种设备的专项法律，设立专门机构，对特种设备实施严格的安全管理。

1955年开始，我国对锅炉、起重机械等设备实施安全监管，经过60年的发展，形成了覆盖8大类特种设备，涵盖设计、制造、安装、改造、修理、经营、使用和检验等8个环节的全过程安全监管制度，推动出台了《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》，建立健全了法规标准、安全责任、动态监管、风险管理、科技支撑和绩效评价等6个工作体系，培育发展了特种设备安全监管和检验队伍，在各方共同努力下，特种设备安全状况持续好转，万台设备死亡人数从2002年的1.19下降到2015年的0.36，为经济社会发展做出了突出贡献。

随着经济社会的快速发展，我国特种设备安全工作取得了显著成效，但与工业发达国家相比，事故率仍然较高，重特大事故仍有发生，安全形势依然严峻。在经济发展新常态下，特种设备向大型化、高参数、高风险方向发展，特种设备安全监管工作仍存在一些深层次的矛盾和突出问题。一是特种设备安全状况和监管水平与广大人民群众日益增长的质量安全需求不适应；二是特种设备安全监管和检验力量与设备快速增长的客观需要不适应；三是特种设备监管方式与市场经济条件下安全节能工作的需要不适应。具体表现为：一是虽然伤亡事故明显下降，但是大量的故障和隐患未能很好地控制；二是企业的主体责任未能充分落实，市场机制的作用发挥不够，相关方作用发挥不充分，多元共治格局未有效建立；三是监管方式、机制不够科学，工作体系还不完善，依法治特的环境尚未完全形成。上述问题需要通过加快推进安全监管改革加以解决。

二、指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想。

深入贯彻党的十八大、十八届三中四中五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻“五大发展理念”，坚持“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”，按照“抓质量、保安全、促发展、强质检”的工作方针和“创新发展、真抓实干、稳中求进”的基本要求，综合运用战略思维与系统思想，“放、管、服”相结合，以法治思维与法治方式，推进简政放权、优化安全监管、实施多元共治，推进特种设备安全治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则。

——坚持依法治特。发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。深化改革与贯彻落实《特种设备安全法》相结合，健全立法、执法、守法、普法的法制监督体系，坚持权责一致，依法落实相关方责任。

——坚持科学监管。完善隐患排查治理体系和安全预防控制体系。科学建立各级监管部门的权力清单和责任清单。根据特种设备的公共性实施基于风险的分类监管，对于公共性较强的，在落实企业主体责任的前提下，更好地发挥政府作用；对于其他特种设备，更好地运用市场机制。

——坚持多元共治。发挥特种设备安全各相关方作用，形成企业落实主体责任、属地政府统一领导、监管部门依法履职、检验机构技术支撑、行业协会自律服务、社会公众监督参与的多元共治工作格局。

——坚持系统推进。处理好战略目标与近期目标、整体推进与重点突破的关系，处理好安全与节能、监管与服务的关系，充分考虑地区差异，统筹谋划各项改革举措，合理选择改革的时机、模式和路径，制定深化改革的配套措施。

（三）工作目标。

——到2017年底前，建立各级监管部门的权力清单和责任清单；建立基于风险分类监管的行政许可制度，基本完成检验改革和检验机构整合试点；推动与改革相适应的法律法规修订。

——到2020年底前，完善与改革相适应的特种设备安全法治；建立与社会主义市场经济相适应的以多元共治为特征、以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系，推进治理能力现代化；重特大事故和重大影响事件得到有效遏制，万台特种设备死亡率和事故率接近发达国家水平；特种设备产品和服务质量达到或接近国际先进水平。

三、完善特种设备安全法治

（四）完善法规标准体系与运行保障机制。在深入贯彻落实《特种设备安全法》的基础上，全面梳理各层级法律法规之间的关系，推动相关法律法规制修订，完善配套的行政规章，全面推进安全技术大规范建设，建立安全技术规范与标准的协调机制。制定和完善各类设备基本安全要求，不断提高设备质量安全水平。强化安全监管，提高执法效能，确保依法执法、公正执法、文明执法、专业执法；建立行政执法部门与司法部门的衔接机制，完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。加强普法工作，拓宽宣传渠道，大力开展法治宣传教育，引导企业自我守法，在全社会加快形成自觉学法、守法、用法的良好氛围。

四、落实企业主体责任

（五）健全主体责任落实机制。建立隐患排查治理和安全防控体系，分类推动使用单位建立故障统计制度，督促企业建立隐患自查自改自报制度、突出抓好盛装危险化学品承压类特种设备等重点设备领域隐患治理。以分类监管为基础，探索建立使用单位安全自我承诺与监督检查、检验相结合的制度，实施重点监督检查制度，逐步实施企业自主选择检验机构制度。建立生产单位、使用单位、检验检测机构特种设备数据报告制度，实现特种设备质量安全信息全生命周期可追溯。试点推进安全责任保险，运用市场手段，建立落实企业主体责任的约束和激励机制。推进电梯制造单位承担维保一体化服务，建立使用管理者首负责任和赔偿先付制度。

五、改革创新监管模式

（六）优化安全监管体制。特种设备安全监督管理部门的职能由安全监察、技术检查与行政执法组成。安全监察职能主要包括制定政策法规、建立监管制度和工作体系、行政许可、事故处理、监督检查等工作，由各级特种设备安全监察机构承担。技术检查职能主要包括行政许可和监督检查相关的技术性服务，事故调查分析与应急处置，法规标准和安全技术研究，风险监测等安全监察的技术支撑工作，由各级技术检查机构承担。技术检查机构是行政许可改革与检验改革后政府强化监督检查所必须保留的技术支撑机构，为公益类事业单位，原则上不从事经营性检验业务，在国家、省、地市、设备数量较多的区县设置。保留中国特检院作为技术检查机构；省、地市应将现有特检机构根据履行技术检查职能需要重新核定必要编制，转型为技术检查机构；鼓励设备数量较多的区县设立技术检查机构。行政执法职能由各级特种设备安全监察机构或质量综合执法机构承担。

（七）深化行政许可改革。根据不同设备、不同环节的安全风险和公共性程度，确立分类的监管模式，推进生产环节、使用环节行政许可改革。在生产环节，进一步加大行政许可改革力度，着力精简合并许可项目，同时，依法按照分类监管的原则，在条件成熟的情况下，根据产品特点和风险，实施以下三种准入方式，即政府实施少量必要的许可、检验机构实施监督检验的产品市场准入和行业自律基础上的政府采信；在使用环节，分类改革使用登记制度，推进气瓶、压力管道等特种设备从单台设备登记向单位整体登记转变，登记前必要的技术检查由技术检查机构实施。继续实施使用环节特种设备安全管理人员和作业人员资格认定。将生产单位许可和检验检测机构核准的鉴定评审明确为行政许可相关的技术性服务。对检验检测人员依法实施资格管理，推动特种设备检验检测人员资格向行业自律管理转变。同时，运用信息化手段，推进企业诚信体系建设，建立信用监管制度，完善缺陷特种设备召回制度，进一步加强事中事后监管。

（八）强化安全监管能力建设。加大安全监管机构与质监内部标准、法规、质量、执法等部门的协调力度，形成安全监管合力。对进口特种设备，要在现有职责分工基础上，与各地出入境检验检疫机构形成有效监管配合，发挥质检系统整体效能。积极争取编制管理部门的支持，推动建立各级技术检查机构。有条件的地区也可以通过政府授权或购买服务的方式，开展由非营利机构行使技术检查职能的试点。推动各级政府建立特种设备安全风险监测、预警及应急处置平台，设立各级安全监管专项经费并纳入同级财政予以保障。完善事故调查处理机制，加强统计分析，加快建立风险管理防控联动机制。加大技术装备研发和投入，完善联合科研攻关机制，加强科研人才队伍建设，加大科技成果推广应用，充分发挥科技大平台作用，以科技手段提升安全监管能力。适应质监体制调整及机构改革发展形势，大力加强基层安全监管人员培训，强化基层监管能力，提升专业监管水平。

（九）发挥政府相关部门监管合力。在各级政府安委会的统一领导和协调下，推动建立特种设备安全联席会议制度，不断完善安全生产综合监管与特种设备专项监管相结合的工作机制。在各级地方政府的领导下，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的要求，推动建立特种设备质量安全综合治理、重大隐患挂牌督办和公告制度，将特种设备质量安全指标纳入地方政府工作考核目标。以电梯、压力管道、移动式压力容器、气瓶为重点，发挥相关部门的联合监管作用，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，落实“一岗双责”制度，明确相关主管部门的特种设备安全管理职责，建立完善协调机制。

六、增强服务发展能力

（十）推进节能环保。落实节约资源和环境保护基本国策，进一步完善安全监管与节能监管相结合的工作机制，积极构建锅炉安全、节能与环保“三位一体”的监管体系，加强高耗能特种设备节能标准执行情况监督检查，推动燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施，促进特种设备安全性与经济效益、社会效益的协调统一。

（十一）促进产业发展。落实供给侧改革要求，提升特种设备产品与服务水平。科学调整安全技术规范，引导特种设备制造业和服务业技术进步。推动特种设备产品标准与国际互认，促进特种设备产品与服务走出国门。加快互联网+、大数据、基于风险的检验（RBI）、完整性管理等新技术应用，推动企业管理水平提升。引导企业采用标准自我声明等方式提供高于国家标准要求的特种设备产品与服务。加大对企业的政策、管理、技术、信息等服务力度，促进特种设备相关领域的重点产业调整振兴、战略性新兴产业发展和区域经济发展，促进产业结构升级和经济结构调整。

（十二）搭建公共服务平台。推动各级政府搭建电梯等特种设备公共服务平台，建立以故障率、事故率为指标的电梯等特种设备质量安全评价体系，推进电梯应急处置平台建设，推动地方政府建立老旧电梯更新改造协调机制。大力加强信息化建设，建设全国统一标准的特种设备信息化平台，推进企业产品和服务标准自我声明公开、企业诚信、安全隐患等与公众安全相关的重要信息向全社会公开。

七、深化检验工作改革

（十三）科学划分检验类别和实施方式。按照检验性质、领域分类推进检验改革。监督检验方面，按照精简效能、增减结合的原则，与行政许可改革措施相配套，改革现有的制造、安装监检制度，将设计文件鉴定、型式试验、产品定型能效测试与原有的制造、安装监检统一纳入监督检验范畴；调整监督检验收费政策，引入人工日成本核算。定期检验方面，根据设备风险水平，调整定期检验项目、内容和周期。在推动相关法律法规修订的基础上，实施核准加授权的检验机构准入方式，由企业在授权检验机构范围内自主选择，实现有限有序竞争，推动检验社会化进程。

（十四）推进检验机构整合改革。按照规模化专业化社会化的方向，坚持政事分开、事企分开、管办分离、纵向整合、统筹规划的原则，将质监系统原特种设备检验检测机构分离为技术检查机构和经营类检验检测机构，并推进经营类检验检测机构整合。根据国家事业单位分类改革进程，组建特检集团，可考虑先在工商部门注册再探索改造成非营利机构。由中国特检院牵头，联合地方特检机构，以资产为纽带，组建成立中国特检集团。鼓励省或副省级城市特检机构组建省或跨省的特检集团。通过整合不断提升特检高技术服务的核心竞争力和国际影响力，打造具有国际竞争力的检验集团。

八、发挥社会力量作用

（十五）充分发挥行业协会作用。制定政府购买服务清单和程序，建立行业协会承担政府委托工作的监督制度，积极采信行业协会的评价认定结果，加大政府购买服务和委托力度。鼓励参与重要规划、重大政策和法规标准制修订，引导行业协会参与公共管理和公共服务。支持开展以行业自律为基础的自愿性市场准入评价，培育规范团体标准制定工作，支持开展高于国家标准要求的产品、服务评价工作，发挥行业协会的宣传咨询、教育培训、技术鉴定等服务功能。支持建立行业自律规范，推进行业诚信体系建设，提高行业协会公信力。

（十六）营造良好的特种设备安全社会氛围。充分利用电视、电台、报纸、网络等各种媒体，广泛宣传特种设备安全知识，提高社会公众对特种设备的认知度，提升社会公众的参与意识。推动电梯等特种设备知识进学校、进课程，提升中小学生安全意识。运用特种设备信息化平台，加大政务信息公开力度，健全公众参与监督的激励机制，发挥媒体的舆论监督作用，提高公众认知和防范能力。畅通联系渠道，对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，加强调查核实，及时依法处理，并向社会公布处理结果，营造良好的社会参与氛围。

九、强化保障措施

（十七）加强组织领导。各地要深刻认识特种设备安全监管职能转变的重大意义，成立相应职能转变领导小组，明确任务分工，加强协调配合，抓紧研究细化落实措施，出台具体方案和实施办法。

（十八）完善政策措施。总局与地方各级质监部门，要加强与内部及相关部门沟通，积极协调机构编制、发展改革、财政、税务、价格、人社等有关部门，出台与行政许可改革、检验工作改革相关的配套支持政策，确保改革顺利进行。

（十九）开展动态评估。在启动相关改革工作前，应开展风险评估，确保将改革风险控制在可接受的范围内。职能转变过程中，要定期开展职能转变效果评估，及时解决出现的新问题。

（二十）注重宣传引导。要加强宣传发动，调动各方面的积极性，形成合力，在全系统和全社会达成关心改革、理解改革、支持改革的共识。

质检总局办公厅                            2016年2月23日印发